【中国环境报】建设项目违反“三同时”事实如何认定？

一起行政处罚案件引发争议，企业和执法人员各执一词
建设项目违反“三同时”事实如何认定？

2018年6月27日，江苏省射阳县环保局接到群众举报，执法人员对某鱼箱加工厂进行现场检查发现，该厂鱼箱加工项目未报批环境影响评价文件即擅自建成，且未配套建设环境噪声、大气等污染物所需的环境保护设施，于2001年3月投入生产。射阳县环保局依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，做出《行政处罚事先（听证）告知书》，责令其改正，并拟罚款20万元。

处罚告知书发出后，该企业申请听证。听证中，该企业认为，他们已经建设了环境保护设施，采取了环保措施，包括关门作业，尽量减少大气污染物排放，配备了等离子切割机械，用于切割时降低噪声，对周围环境没有造成影响，因此不应当适用国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的处罚规定。

环境执法人员认为，该企业油漆工段生产时未采取密闭措施，且未实际安装环境保护设施；经监测，切割机、空压机、电焊机作业时产生的噪声污染属于超标排放；当事人违法事实清楚，法律适用正确。

射阳县环保局经听证后认为，企业的行为违反了环保“三同时”制度，根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上、100万元以下的罚款……”对该企业做出《行政处罚决定书》，责令改正，罚款20万元。

笔者认为，上述案例的处罚与其适用的条款完全吻合。同时也说明，环境保护部门对建设项目违反“三同时”制度违法事实的认定和处罚，必须调查清楚三个方面的内容，在此基础上，正确实施行政处罚。

一看建设项目是否需要配套建设环境保护设施。

是否需要配套建设环境保护设施，是对建设项目违反“三同时”制度违法事实认定和处罚的关键。执法人员应当首先调查该建设项目是否通过环评审批或备案？如果建设项目已通过环保部门审批，执法人员要调查环评审批中是否要求建设环境保护设施，是否要求必须通过“三同时”验收，要求哪些环境保护设施必须通过“三同时”验收。如果没有通过环保部门审批，未进行环境影响评价，则要通过对照分类管理名录，认定该项目是否属于报告书、报告表类项目。

根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十七条明确规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。据此，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，需要配套建设环境保护设施。

本案中，该企业的鱼箱加工项目属于原环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理类名录》中的“玻璃纤维及玻璃纤维增强塑料制品”项目，环评类别为报告表。因此，该企业鱼箱加工项目需要配套建设环境保护设施。

二看建设项目环境保护设施有没有完成验收。

根据原环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第十二条的规定，验收期限是指建设项目环境保护设施自竣工之日起，至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。按照这一要求，建设项目环境保护设施必须是在向社会公开验收报告之日，才是完成验收之时。

如果验收不合格，或者在验收过程中弄虚作假，则可以依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，认定其构成违反环保“三同时”制度的行为，对其实施行政处罚。

本案中，该企业未报批环境影响评价文件，也就不可能进入验收程序，没有验收不合格的事实存在。

三看建设项目需要配套建设的环境保护设施事实上未建成，还是建成未经验收。

建设项目需要配套建设的环境保护设施建成未经验收，是本案的一个争议焦点。当事方坚称，其环境保护设施已经建成。但执法人员经过认真调查认为，该企业的环境保护配套设施事实上并未建成。

国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“需要配套建设的环境保护设施未建成”应当包括两种情况，一是建设项目环境保护设施全部未建成；二是建设项目环境保护设施仅建设了一部分，没有完全建成。这就要求执法人员在调查中正确区分建设项目环境保护设施全部未建成，或是仅建设了一部分，未完全建成；或是建设项目环境保护设施全部建成，但未经过权威部门的验收。

笔者认为，做好建设项目环境保护设施是否建成或是否验收的认定，必须率先调查清楚建设项目产生哪些污染物，比如大气、水、噪声等污染物的排放种类，具有哪些环境保护设施不同的建设要求。在此基础上，看是否未按照法律法规、环境保护标准、环境影响评价技术导则和技术要点，以及日常生活经验法则推定等要求，作为环境保护设施建设认定的主要事实依据。

《大气污染防治法》第四十五条明确规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。

本案中，鱼箱加工生产过程的喷漆工段，含有挥发性有机物废气产生的污染项目，属于必须安装使用污染防治设施的认定范围；而该企业在没有安装使用污染防治设施情况下，依靠关闭厂门进行生产，没有达到污染防治的要求。因此，可以认定为必须配套建设的大气污染防治设施未建成。

再如，本案中该企业机械切割过程中产生工业噪声，没有设置卫生防护距离（围墙外即居民住户）。《以噪声污染为主的工业企业卫生防护距离标准》规定，产生工业噪声的企业应设置一定的卫生防护距离。而该企业投产后并未采取有效的降噪措施，导致环境噪声超标排放。因此，本案同样符合需要配套建设环境噪声防护设施未建成的认定要件。

作者单位：江苏省射阳县环保局